Wat kosten windparken?

De Rijksoverheid wilde de kosten van wind op zee beperken, zodat het een volwassen energiebron wordt die geen overheidssteun nodig heeft. Dat is gelukt: de kosten zijn de afgelopen jaren zelfs sterker gedaald dan verwacht. Hoe zag die kostendaling eruit? En wat was de oorzaak?

Toen in 2013 het Energieakkoord voor duurzame groei werd gesloten, spraken de betrokken partijen af om tot en met 2023 windparken te bouwen met een totaalvermogen van circa 3,5 gigawatt (GW). Ze spraken ook af om in die periode de kosten van wind op zee met 40 procent terug te brengen. Het startpunt lag destijds bij een kostenniveau van 125 euro per geproduceerde megawattuur (MWh). Dit was exclusief de kosten voor de aansluiting van het windpark met het hoogspanningsnet op land.

Dalende kosten

Toen in 2016 de eerste tender plaatsvond voor kavels I en II in windenergiegebied Borssele, bedroeg het winnende bod van het energiebedrijf Ørsted 72,70 euro per MWh. Daarmee was in één klap de 40 procent kostenreductie bereikt. De subsidie compenseert het verschil tussen de marktprijs en het winnende bod.
Later dat jaar bedroeg het winnende bod van de tender voor kavels III en IV in windenergiegebied Borssele zelfs 54,50 euro per MWh. De winnende partij was een consortium van Shell, Eneco, van Oord en Mitsubishi.

Subsidievrije tenders

Begin 2018 beleefde Nederland een wereldprimeur: de eerste tender voor een subsidievrij windpark (kavels I en II in windenergiegebied Hollandse Kust (zuid)) dat al in 2022 energie gaat leveren. Winnaar van de tender was energiebedrijf Vattenfall. Een jaar later, in 2019 won Vattenfall opnieuw een subsidievrije tender voor kavels III en IV in hetzelfde windenergiegebied Hollandse Kust (zuid).
Waar de windparken uit de eerste twee tenders nog subsidie ontvangen voor de geproduceerde elektriciteit, moeten alle opbrengsten van de daarna vergunde windparken komen uit de verkoop van de elektriciteit op de energiemarkt. In 2018 concludeert de Algemene Rekenkamer dat dit leidt tot een kostendaling van 70 procent.
Waar de Rijksoverheid in 2014 nog dacht dat er voor de afgesproken 3,5 GW een maximum van ongeveer 14 miljard euro aan subsidie nodig zou zijn voor de windparken, blijkt dit nu ongeveer 2 miljard euro te zijn. Voor huishoudens en bedrijven betekent dit dat zij via hun energierekening minder hoeven bij te dragen aan wind op zee (zie kader ‘Wel subsidie, geen subsidie’).

Goedkope grootschalige energiebron

Door de enorme kostendaling van de afgelopen jaren is windenergie op zee de goedkoopste grootschalige bron van duurzame energie in ons land geworden. Goedkoper dan wind- of zonne-energie op land.
Het kostenniveau van windenergie op zee is inmiddels zo laag dat de kosten per geproduceerde hoeveelheid elektriciteit minder zijn dan die van nieuw te bouwen kolen- en gascentrales.

Oorzaken kostendaling

Bij de kostendaling van wind op zee speelt een groot aantal factoren een rol. Een beperkt deel daarvan is tijdelijk en heeft vooral te maken met externe factoren, zoals de marktomstandigheden. Zo is de rente al lange tijd laag, waardoor het goedkoop is om geld te lenen voor de investering in een windpark.

Een groter deel van de kostendaling is permanent van karakter en hangt samen met het ‘volwassen worden’ van wind op zee. Enerzijds gaat het dan om de technologische ontwikkeling, waardoor windturbines groter en efficiënter worden en langer meegaan. Anderzijds betreft het de toenemende ervaring met projecten voor windparken op zee. Deze ervaring maakt dat er slimmere werkwijzen ontstaan en dat financiers de risico’s lager inschatten.

Oorzaken van kostendaling in wind op zee

Aanpak Rijksoverheid

Een andere belangrijke oorzaak van de kostendaling is de manier waarop de Rijksoverheid de ontwikkeling van wind op zee aanpakt. Het gaat dan om de volgende zaken die helpen de risico’s voor de bouw en exploitatie van een windpark te verminderen:

• Het reserveren van windenergiegebieden op zee

De Rijksoverheid wijst diverse delen van de Noordzee aan als windenergiegebied. Doordat zij deze ‘voorraad’ heeft kan ze relatief snel vergunningen voor windparken op zee uitgeven. Bijvoorbeeld als een groeiende energievraag dit verlangt.

• Het vaststellen en publiceren van een routekaart windenergie op zee

Het kabinet stelde in 2014 vast wanneer en voor welke (kavels binnen) windenergiegebieden het tot en met 2019 windparkvergunningen zou geven. Die windparken worden tot en met 2023 in gebruik genomen. Deze bepaling vond plaats in het kader van het Energieakkoord.
Het kabinet stelde in 2018 vast wanneer en voor welke (kavels binnen) windenergiegebieden het tot en met 2025 windparkvergunningen zou geven. Die windparken worden tot en met 2030 in gebruik genomen. Deze bepaling vond plaats in het kader van het Klimaatakkoord.
De bepalingen zijn terug te vinden in de routekaart windenergie op zee. De Rijksoverheid biedt er langjarige duidelijkheid, zekerheid en markperspectief mee voor investeerders in windparken. De markt kan op de bepalingen anticiperen en schaal- en kostenvoordelen realiseren.

• Het nemen van een kavelbesluit

De Rijksoverheid stelt voor de ontwikkeling van elk windpark op zee een kavelbesluit op. Een kavelbesluit bepaalt waar en onder welke voorwaarden een windpark binnen een aangewezen windenergiegebied mag komen en in gebruik mag zijn. In het kavelbesluit staan daarom de ruimtelijke coördinaten waarbinnen het windpark mag komen. Ook bevat het kavelbesluit bindende voorschriften en maatregelen die de vergunninghouder van het windpark moet nakomen. Deze voorschriften en maatregelen zien onder andere toe op het beschermen van de natuur. De wettelijke basis voor een kavelbesluit is de Wet windenergie op zee. Een kavelbesluit staat open voor bezwaar en beroep.

• Het verlenen van windparkvergunningen via competitieve tenders

De Rijksoverheid verleent de vergunning aan de partij die daarvoor de beste bieding doet. Dat is de partij die de minste subsidie nodig heeft of (in het geval van een subsidievrije tender) de partij die de hoogste score behaalt op een aantal criteria uit de Wet windenergie op zee.

Aan de tenders voor de vergunning mag iedereen meedoen, ook buitenlandse partijen. Daardoor is er sprake van een gezonde competitie. Wel gelden er voorwaarden aan deelname, om ervoor te zorgen dat alleen solide en serieuze partijen meedoen.

• Het uitvoeren van voorbereidende onderzoeken.

Zodra een windparkontwikkelaar een tender wint, ontvangt hij de vergunning. Hij kan dan meteen aan de slag, van het sluiten van alle definitieve contracten met zijn financiers en toeleveranciers tot het voorbereiden van de bouw van het windpark.
Deze vliegende start is mogelijk doordat de Rijksoverheid de noodzakelijke milieueffectrapportage al heeft laten uitvoeren en laten toetsen door de onafhankelijke Commissie voor de milieueffectrapportage en (indien beroep wordt aangetekend) de bestuursrechter.
Ook zorgt de overheid met onderzoeken dat alle benodigde informatie beschikbaar is over bijvoorbeeld de windsnelheid, waterdiepte, golfhoogte, bodemgesteldheid, aanwezigheid van scheepswrakken en niet ontplofte munitie. Deze informatie stelt de overheid op meerdere manieren beschikbaar aan windparkontwikkelaars, onder andere via een website. De ontwikkelaars hoeven daardoor deze onderzoeken niet zelf te doen en kunnen met de informatie een scherpere bieding doen in de tender. Hierdoor verdient de overheid de investering in deze onderzoeken (per tender een paar miljoen euro) terug.

• Het laten aanleggen van een net op zee door netbeheerder TenneT

Alle windparken die vóór 2020 in gebruik werden genomen, hebben een eigen elektriciteitsverbinding met het hoogspanningsnet op land. Voor de windparken die daarna in gebruik komen, legt TenneT deze verbindingen aan. De Rijksoverheid heeft TenneT daarvoor aangewezen als netbeheerder van het net op zee. De aanleg door TenneT heeft meerdere voordelen.